이 사건처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 합의의 부존재

가) 의사 합치의 부존재
원고 등 7개사는 대형 화물상용차의 판매가격, 판매실적 등에 대한 정보를 교환한 사실은 있으나, 원고는 경쟁사의 가격인상계획을 추종한 적이 없고, 원고 등 7개사 간에 경쟁사의 가격결정, 유지 또는 변경을 서로 추종할 것이라는 데에 대한 묵시적인 의사의 일치도 없었다. 원고는 독일 본사의 공급가격을 토대로 환율변동，제조비용 상승，신규모델 출시, 엔진변경 등의 합리적인 가격인상의 사정을 고려하여 독자적으로 가격을 결정하였다.

설령 원고가 교환된 정보를 바탕으로 가격을 결정하였다고 하더라도 이는 동조적 행위(concerted practice)에 해당할 수는 있어도 부당공동 행위는 성립하지 않는다. 따라서 원고는 경쟁사들과 차량가격의 인상시기 및 인상 폭에 대한 명시적 또는 묵시적 합의를 한 사실이 없다.

 나) 외형적 불일치
피고는 이 사건 공동행위의 기간 동안 가격인상 중 극히 일부분의 시기에 외형상 일치를 주장하고 있을 뿐이다. 또한, 단지 환율이 하락함에도 가격이 상승하였다는 사실만으로 공동행위의 결과가 나타난 것이라고 볼 수 없다.

2) 경쟁 제한성의 부존재
이 사건 정보교환행위 기간 동안 사업자간 시장점유율이 변동하였고, 일부 사업자는 시장에서 아예 퇴출되기도 하는 등 관련시장의 사업자들 사이에 치열한 경쟁이 있었다. 또한 원고는 이 사건 정보교환행위 기간 중인 2006년부터 2008년까지 영업손실을 지속적으로 기록하였고，이 사건 정보교환행위 이후에는 오히려 매출 및 영업이익이 증대한 것으로 보아 이 사건 정보교환행위는 아무런 경쟁 제한적 효과를 초래하지 않았다.

3) 과징금 산정의 위법성
원고가 2011. 1.경 판매한 트랙터(16.5t, 8X4)는 이 사건 정보교환행위의 대상이 되지 않았을 뿐더러 판매목적이 아닌 전시목적으로 수입해온 것이므로 이를 관련 매출액에 포함시키는 것은 위법하고, 이 사건 정보교환행위는 그 위반 정도나 실질을 살펴보면 중대성이 약한 위반행위로 볼 수 있음에도 이를 중대한 위반행위로 본 것은 피고의 재량권을 일탈 또는 남용한 것이다.

나. 인정사실

1) 정보교환의 배경
1997년 외환위기 이후 국내 화물상용차 업계가 재편되는 과정에서 화물 상용차의 영업 및 판매전략을 담당하는 임직원들의 전직·이직 등이 광범위하게 진행되었다. 이와 같은 원고 등 7개사 임직원들의 잦은 전직·이직은 원고 등 7개사 사이에 정기적인 접촉 교류를 가능하게 해주는 배경으로 작용하였다,

2) 원고 등7개사의 정보교환
원고 등 7개사는 2002. 12.경부터 2011. 4.경까지 대면적 비대면적 접촉, 연락 등을 통해 판매가격, 가격인상 계획, 손실률, 판매실적, 재고현황 등 중요한 영업정보를 서로 교환하고 공유하였다.

대면적 정보교환은 원고 등 7개사 소속영업담당 직원간의 정기모임(이하 ‘경쟁사간 정기 모임’이라 한다)을 통해 총 44회 이루어 졌으며, 주로 가격인상 계획 등을 논의하고 판매가격, 손실률, 재고현황, 판매목표 등의 주요 영업정보를 교환하였다. 원고 등 7개사 중에서 총무를 정해 모임일자를 결정하고 참석공지를 보내며, 모임 이후 논의결과를 수집·정리하는 등의 역할을 수행하기도 하였다.

비대면적 정보교환은 주로 이메일과 전화연락을 통해 이루어졌는 바, 앞서 언급한 판매실적, 가격에 관한 정보 이외에 판매대수, 예상 판매대수, 목표 판매대수, 재고량, 할부금리, 선수금율, 판촉행사 계획 등 주요 영업정보를 포괄하였다. 또한, 필요한 경우사업자의 각 지역별 판매조직구성 및 인원 현황, 조직 변동 등 사업자의 일반 현황 정보까지 광범위하게 정보가 교환되었다.

정보교환을 통해 확보한 경쟁사의 주요 영업정보는 각 사업자의 대표이사나 영업담당 임원에게 보고되었고, 특히 가격인상 관련 정보의 경우가격인상안을 수립하는 상품기획팀의 임원에게도 전달되었다.

3) 경쟁사들의 내부 자료 (…생략)

가) (…생략)

나) 원고의2008. 1.경 가격인상에 관한 문건
원고는 2008. 1. 출시 예정인 덤프와 트랙터 모델의 가격 결정을 위한 절차를 2008. 1. 2.부터 진행하면서 정보교환을 통해 확보한 경쟁사인 볼보그룹코리아의 가격정보를 고려하였다. 원고의 가격결정 품의서(을 제6호증의1)를 보면 먼저 실제 거래가격을 결정하는 기본 요소인 손실률을 볼보그룹코리아의 손실률보다 1% 수준 상향 운용한다고 표시하고 있으며, 위 품의서에 첨부된 _신차가격비교표’(2007. 12. 27. 기준, 을제6호 증의 2)에는 볼보그룹코리아의 덤프와 트랙터 각 모델별 판매가격과 손실률이 자세하게 기재되어 있는데, (…생략)

4) 원고 등 6개사의 판매가격 추이
원고 등 6개사의 2005년경부터 2012. 1.경까지 덤프 및 트랙터에 관한 평균 판매가격(명목가격)의 변동 추이와 같은 시기의 원-유로 환율의 변동추이는 별지2 기재와 같다. 한편, 원고의 덤프 및 트랙터의 주요모델에 관한 시기별 수입가격과 판매가격, 거래가격은 별지3 기재와 같다. (…생략)

다. 합의의 존부에 관한 판단

1) 공정거래법제19조 제1항이 금지하는 '부당한 공동행위는 '부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의’로서 이때 ‘합의’에는 명시적 합의뿐 아니라 묵시적인 합의도 포함된다고 할 것이지만(대법원2003. 2. 28. 선고 20이두1239 판결 등 참조), 이는 둘 이상 사업자 사이의 의사의 연락이 있을 것을 본질로 하므로 단지 위 규정각 호에 열거된 ‘부당한 공동행위’가 있었던 것과 일치하는 외형이 존재한다고 하여 당연히 합의가 있었다고 인정할 수는 없고, 사업자 사이의 의사연결의 상호성을 인정할 만한 사정에 대한 증명이 있어야 하며, 그에 대한 증명책임은 그러한 합의를 이유로 시정조치 등을 명하는 피고에게 있다.(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17421판결 등 참조)

그리고 경쟁 사업자들이 가격 등 주요 경쟁요소에 관한 정보를 교환한 경우에, 그 정보 교환은 가격 결정 등의 의사결정에 관한 불확실성을 제거하여 담합을 용이하게 하거나 촉진할 수 있는 수단이 될 수 있으므로 사업자 사이의 의사연결의 상호성을 인정할 수 있는 유력한 자료가 될 수 있지만, 그렇다고 하더라도 그 정보 교환 사실만으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한합의가 있다고 단정할 수는 없고, 관련 시장의 구조와 특성, 교환된 정보의 성질·내용, 정보 교환의 주체 및 시기와 방법, 정보 교환의 목적과 의도，정보 교환 후의가격 산출량 등의 사업자 간 외형상 일치 여부 내지 차이의 정도 및 그에 관한 의사결정 과정· 내용, 그 밖에 정보 교환이 시장에 미치는 영향 등의 모든 사정을 종합적으로 고려하여 위 합의가 있는지를 판단하여야 한다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2014두3853판결 참조).

2) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살피건데, 위 인정사실과 그에 거시한 증거 및 갑 제12, 13호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면 원고가 나머지6개의 경쟁사들과 함께 이 사건 정보교환행위를 통하여 공동으로 가격을 결정，유지 또는 변경하려는 묵시적인 의사의 합치가 있었다거나 그에 기하여 가격을 인상하였다고 보기에는 증거가 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

가) 의사합치의 존부

① 대형 화물상용차시장은 제품의 종류 및 사양이 다양하고 브랜드 이미지 간의 차별성이 강하여 연비, 주행성능, 운전편의성, 내구성 등의 품질 및 서비스 경쟁을 통하여 경쟁력을 확보할 수 있는 등 가격 이외의 경쟁수단이 다양하게 존재한다. 특히, 수입 대형 화물상용차가 국산 대형 화물상용차보다 가격이 월등히 높음에도 수입 대형 화물상용차의 점유율이 앞선다는 점에서 가격이 대형 화물상용차의 구매결정을 좌우하는 주된 요소로 보기 어렵다.

따라서 이 사건 정보교환행위의 대상으로 가격이나 가격 인상계획 에 관한 정보를 교환한 것은 시장대응 전략을 수립하기 위한 것이 주된 목적으로서, 사업자들은 경쟁사들의 가격을 하나의 변수로서 고려하여 자신이 판매하는 대형 화물상용차의 판매가격을 결정하였을 것으로 보인다. 이러한 점에서 원고가 원고보다 시장에서 우세를 점하는 볼보그룹코리아의 가격 동향을 고려하는 것은 영업정책의 일환으로 충분히 볼 수 있다.

② 일반적인 대형 화물상용차 업계의 가격인상의 요인으로서 연식변경, 모델변경，엔진마력 변경, 환율인상, 배기가스규제 변동 등을 들 수 있다. 여러 가지 다양한 차종이 존재하는 전형적인 ‘차별화된 제품’ 시장인 대형 화물상용차 시장에서 가격이외의 요소가 경쟁 수단으로 작용한다는 점을 고려할 때, 원고는 수입자동차 브랜드로서 독일본사로부터 공급받는 차량가격을 기준으로 환율변동, 경쟁상황, 재고현황, 프로모션 여부 및 인도조건, 마진율, 영업사원 또는 영업지점 등이 수집한 정보 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 독자적으로 국내에서의 판매가격을 책정한다.

이와 같은 점에서, 원고가 대형 화물상용차의 각 모델별 가격을 공동으로 결정하는 것은 현실적으로 어려워 보이고 또한 가격을 주된 경쟁수단으로 하는 다른 시장보다는 가격결정을 공동으로 하는 유인이나 동기가 적을 것으로 보인다.

③ 원고는 실제로 가격 이외의 다른 요소들을 종합적으로 고려하여 가격을 책정하였다. (…생략) 원고는 2009. 2.경 연식변경을 이유로 덤프와 트랙터의각 가격을 인상하고 2009. 7.경에는 환율상승을 이유로 가격을 인상하였다.

④ (…생략) 볼보그룹코리아의 위 2007. 12. 13.자 문서가 작성되기 이전에 개최된 2007. 11. 16.자 원고 등 7 개사의 모임에서 원고의 직원이 ‘원고가 2008. 1.경 700만 원 인상할 예정’이라고 말하였고, 그에 따라 2008. 1.경 실제로 판매가격을 700만 원을 인상한 사실에 비추어 보면 원고는 당초의 계획대로 가격을 인상하였을 뿐 교환된 정보를 이용하여 볼보그룹코리아의 가격을 반영하거나 추종한 것은 아니다.

나아가 피고가 이 사건 정보교환행위를 통하여 원고가 볼보그룹코리아의 가격 인상을 추종하였다거나 경쟁사들과 가격을 공동으로 결정하였다며 제시한 증거는 (…생략) 원고가 아닌 다른 사업자들도 가격을 인상할 것이라고 예측하는 내용이 주류적이고, (…생략) 따라서 이를 가지고 공동행위의 의사의 합치에 대한 증거로 보기에 부족하다.

⑤ 원고 등7개사의 직원들은 이 사건 정보교환행위를 하면서 일부러 허위의 가격 인상 정보를 흘리는 등의 역정보를 제공하여 다른 경쟁사들의 경영전략 수립에 교란을 일으키려 하였고, 정보교환으로 취득한 경쟁사의 가격 등의 정보를 가지고 상대적으로 높아진 가격경쟁력을 바탕으로 고객의 구매를 유인하였다.

또한 회사 내부에서는 가격이나 추후 가격인상 계획 등에 대한 정보는 공식적으로는 대외비로 하고 있으나, 사적인 친분이나 소문 등의 방법으로 대강의 가격 인상 시기나 평균 인상율은 경쟁사끼리 서로 알아낼 수 있는 다양한 방법이 존재하여 그와 같은 정보를 공유하는 것이 오래 전부터 관행화되어 계속되어 온 것으로 보인다.

그렇지 않더라도 가격정보 등은 각 사업자의 영업 단계에서 공개될 수밖에 없으므로 원고 등 7개사가 다른 사업자의 가격정보를 사후에 확인하여 취합하는 것은 얼마든지 가능하다. 그리고 원고 등 7개사의 가격인상은 피고도 인정하는 바와 같이 대부분 상당한 시차를 두고 발생하였으므로 담합으로 가격인상 시점을 맞추어야 하는 경우와 비교하여 가격인상 전에 가격정보를 교환하는 것은 정보획득의 편의성 측면에서 유용한 것으로 보인다.

따라서 이 사건 정보교환 행위를 통하여 주고받은 정보들은 실질적으로 대외적인 영업비밀로서 지켜야 하는 가치가 그리 크다고 볼 수 없다.

⑥ 이 사건 정보교환행위가 이루어진 경쟁사간 정기모임은 원고 등 7개사 소속영업담당 직원들의 모임으로서, 이들 영업담당 직원들은 원고 등 7개사에서 자신들의 대형 화물상용차의 가격을 결정하는 권한을 가지고 있지 않았고, 다만 가격을 결정하는 권한을 가진 임직원에게 취득한 정보를 전달하였으며, 원고 등 7개사에서 가격결정권한을 가졌거나 근무하는 임직원들이 정보교환 등을 위한 모임을 가진 경우는 없었다. 영업담당 직원들은 직접 모임을 가지고 정보교환을 하는 외에도 이메일을 통하여 정보를 교환하기도 하였는데 이메일을 통하여 교환한 정보의 주된 내용은 각 사별 대형 화물상용차의 월간 판매량이었다.

⑦ 정기모임에 참석하였던 원고 등 7개사의 영업담당 직원들은 피고의 조사를 받으면서 경쟁사의 판매량을 확인하여 전체 시장규모를 확인하거나 시장점유율을 올리기 위한 영업 또는 판매 전략을 짜는 데 경쟁사들의 정보를 참고하기 위하여 정보를 교환한 것이라고 진술하였다.

⑧ (…생략)

나) 외형적 일치의 인정 여부

① 원고와 나머지 경쟁사들 사이에 가격 인상의 폭과 인상 시점이 본질적으로 동일하다고 볼 정도로 외형적으로 일치한다고 볼 수 없다. 피고는 원고 등 7개사가 비슷한 시기(3개월)에 비슷한 폭(3%의 인상률)으로 가격을 인상하였다고 주장하나, 3개월 또는 3%가 본질적으로 동일하거나 유사한 시기 및 인상률에 해당한다는 객관적 근거를 찾을 수 없을 뿐만 아니라, 원고가 가격을 인상한 때로부터 3월 이내에 인상을 하지 않은 경쟁 사업자의 수가더 많고，3개월 내에 가격을 인상한 사업자의 경우에도 가격 변동의 차이는 다양하다(다른 사업자를 기준으로 하더라도 마찬가지이다).

② 또한 별지2에서 볼 수 있는 바와 같이 업체별 평균 명목가격을 보면 원고 등6 개사의 덤프 및 트랙터 가격은2005년경부터 2012년경까지 사이에 전반적으로 인상되는 추세를 보이기는 하지만 대우를 제외한 나머지 사업자들은 다른 사업자들이 가격을 인상 하거나 그대로 유지하는 경우에도 가격을 오히려 인하하는 경우도 있었다.

그리고 원고는 2004. 3.경 TGA라는 신모델 출시로，2009. 2.경 및 같은 해 7.경 연식변경 및 환율상승으로 각 가격을 인상하였으나 당시 원고 이외에 가격을 인상한 경쟁사업자는 없었다. 또한, 원고 등 6개사는 2011. 1.경 신차를 출시하면서 가격을 인상하였는데, 이는 2010. 10.경 이후부터 배기가스 기준이 변경되어 원고를 포함한 각 사업자들의 모델들이 Euro 4에서 Euro 5로 업그레이드 된 것에 따른 것으로 가격 담합에 의한 가격상승으로 보기 어렵다.

③ 피고의 의뢰로 작성된 이 사건 관련 정보교환행위에 대한 경쟁제한 효과의 실증분석(을제8호증, 이하 ‘피고측 경제분석’이라 한다)은 가격대가 천차만별인 여러 차종의 가격을 단순 평균한 월 평균가격을 기준으로 가격의 추이를 분석하였다. 그러나 위와 같은 방식은 전체적인 가격 변동의 경향성을 살필 때에는 적절하지만 개개의 차종에 관한 가격을 시기별로 비교할 때는 정확한 정보를 제공해주지 못한다. 또한 여러 차종의 가격을 단순 평균한 가격보다 월등히 높은 가격의 새로운 모델이 추가되는 경우 기존의 모델들의 가격은 그대로임에도 평균가격이 상승된 것처럼 보이는 착시효과를 유발할 수 있다.

④ 피고측 경제분석에 의하면, 원고, 현대자동차，다임러트럭코리아 등 세 개의 사업자가 2008. 1.경, 2009. 7.경 및 2010. 10.경 동일한 시기에 유사한 폭으로 동조적 가격 인상을 하였다는 것이다. 그런데 이 분석에 의하더라도 원고, 현대자동차，다임러트럭코리아의 가격인상추이가 특정시기에서 유사할 뿐이고 나머지 사업자들의 가격 인상추이와는 다르다는 것인데, 이는 이 사건 처분의 전제 즉 원고 등 7개사가 이 사건 정보교환행위를 통하여 담합하여 대형 화물상용차의 가격을 인상한 것이라는 피고의주 장과도 배치된다.

그러므로 원고를 포함한 세 개의 사업자들만의 유사 가격변동만으로 원고 등 7개사의 대형 화물상용차 시장 전체에 걸친 담합을 인정하기는 어렵다. 또한 위 시기에 원고, 현대자동차, 다임러트럭코리아 조차도 가격을 인상한 모델 외에 가격인상이 없었거나 가격을 인하한 모델도 있어 동조적 가격인상이 전반적으로 있었던 것도 아니다. 이처럼 각 사업자가 모델 별로 경쟁상황에 대응해 각기 다른 가격조정을 하고 있음에도 물구하고 피고가 각 사업자별 여러 모델의 가격을 단순 평균하여 추출한 가격을 기준으로 가격의 동조 여부를 살피는 것은 적절하지 못하다.

⑤ 피고는 대형 화물상용차 중 덤프는 건설기계의 일종으로 건설경기의 영향을 많이 받는데, 2008년 국내 건설경기가 침체되었음에도 불구하고 원고 등 7개사의 모든 덤프의 평균가격은 상승한 것으로 보아 이 사건 정보교환행위로 인한 가격의 결정, 인상, 변경 의 담합이 있었다고 주장한다.

그러나 2004년부터 화물자동차 운송사업 신규허가가 원칙적으로 금지되었고, 2009. 8.경부터는 건설기계의 신규 등록을 제한하는 ‘건설기계 수급조절 시범사업’이 실시되었다는 사실은 앞서 본바와 같은데, 이러한 경우에는 건설경기의 상승 또는 하강에 따른 덤프의 수요 변동이 정부정책에 의하여 인위적으로 제한되었으므로 단순히 덤프 가격이 건설경기 침체의 영향을 받지 않았다는 사정을 들어 가격인상의 담합 또는 묵시적인 합의가 있었다고 보기에 부족하다.

⑥ 원고를 포함한 수입업체들의 가격결정구조에 의하면 독일 본사로부터의 수입가격은 판매가격을 결정함에 있어 하나의 요소가 될 뿐 판매가격을 정하는 결정적인 요소는 아니며 수입가격의 변동이 즉각적으로 반영되지도 않는다. 뿐만 아니라, 별지3에서 확인할 수 있는 바와 같이 원고는 수입가격이 큰 폭으로 인상되는 기간(2010, 7.경 이후)에도 판매가격을 인상하지 않거나 현저하게 적은 폭으로 가격을 인상하였다.

따라서 원고가 판매가격을 수입가격의 등락에 신속하게 반영하지 않았다거나 수입가격이 하락하였음에도 불구하고 원고가 판매가격을 인상하였다는 사정만으로는 원고가 경쟁사들과의 담합에 의하여 가격을 결정하였다고 볼 수 없고, 오히려 위와 같은 사정은 원고가 독자적인 가격결정구조를 거쳐 판매가격을 정하였다는 것을 뒷받침한다.

⑦ 원고 등5개사의 대형 화물상용차 시장점유율은 피고가 지정한 이 사건 공동행위기간 동안 계속 변동하였는데, 별지4 기재에서 보는 바와 같이 덤프의 경우 타타대우는2002년도에는 시장점유율이 27%이었지만, 2011년도에는 8.4%로 시장점유율이 급락하였고, 스카니아의 시장점유율도 2002년에는 20.4%를 기록하였지만, 2012년도에는 12.2%로 떨어졌고, 이에 반해 볼보의 시장점유율은 2002년도에는 7.6%이었지만 2011년도에는 30.6%를 기록하였으며, 원고도 2002년 1.7%의 시장점유율을 가지다가 2011년에는 4.4%로 상승하였다.

트랙터의 경우에도 (…생략) 피고는 시장점유율의 변화는 대형 화물상용차의 가격이 아닌 다른 조건에 의하여도 가능하므로 시장점유율의 변화가 가격담합을 부인하는 근거가 될 수 없다고 주장한다. 물론 시장점유율의 변화가 반드시 가격요인에 의하여만 발생되는 것은 아닐 것이다.

그렇지만 시장점유율의 변동 특히 그 중에서도 시장점유율이 하락하는 사업자가 대형 화물상용차의 가격을 인하하거나 동결시킬 여지가 충분한데도 위반 시 제재수단도 불투명한 경쟁 사업자와의 묵시적 가격담합 때문에 가격을 인하하거나 동결하는 대신 오히려 인상함으로써 시장점유율이 계속 하락하여 총 매출액이 감소되거나 시장에서 퇴출되는 결과를 감수하였다는 것은 쉽게 납득할 수 없다.

라. 소결론

따라서 원고가 다른 6개 사업자와 이 사건정보교환을 통해 대형 화물상용차의 가격을 담합하였다는 것을 전제로 하여 시정명령과 과징금납부명령을 내린 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 판단할 필요도 없이 위법하므로 이를 취소하여야한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.